Wawancara Eksklusif dengan Prof. Anthony Budiawan: Konstitusionalitas Dekrit Presiden 5 Juli 1959 “Penunaian Mandat Konstitusional dan Kedaulatan Rakyat”
Redaksi: Selamat malam, Prof. Anthony. Terima kasih telah meluangkan waktu untuk berdialog dengan kami. Makalah Bapak yang berjudul “Konstitusionalitas Dekrit Presiden 5 Juli 1959: Penunaian Mandat Konstitusional dan Kedaulatan Rakyat” mengangkat kembali salah satu peristiwa paling kontroversial dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia. Sebelum masuk ke inti, apa yang mendorong Bapak menulis makalah ini pada tahun 2026?
Prof. Anthony Budiawan: Selamat malam. Terima kasih kembali. Dorongannya sederhana: perdebatan tentang Dekrit 1959 selama ini macet di satu pertanyaan yang sama, yaitu “sah atau tidak sah secara bentuk.” Itu pertanyaan penting, tapi bukan pertanyaan yang paling berguna. Saya ingin menggeser diskursus ke arah yang lebih fundamental: hakikat tindakannya. Apakah itu perampasan kekuasaan, atau justru penunaian mandat konstitusional? Seminar “Meneguhkan Konstitusi Menuju Kemajuan Bangsa” dari Jaga Republik Indonesia (JARI) adalah forum yang tepat untuk melontarkan kerangka berpikir yang agak berbeda ini.
Redaksi: Bapak secara tegas menyatakan bahwa sebagai instrumen, dekrit memang “cacat”. Namun Bapak berargumen bahwa hakikat tindakannya adalah penunaian mandat. Bukankah ini semacam pembenaran atas pelanggaran hukum demi tujuan politik?
Prof. Anthony Budiawan: Saya pahami kekhawatiran itu, dan saya ingin meluruskannya. Saya bukan membenarkan pelanggaran hukum. Justru saya memulai dengan mengakui cacat formalnya. Argumen saya bertumpu pada pembedaan antara bentuk dan hakikat. Sebuah tindakan bisa cacat dalam bentuk, namun benar dalam hakikat. Contohnya, seseorang yang menolong korban kecelakaan dengan menerobos lampu merah secara formil ia melanggar lalu lintas, tetapi hakikat tindakannya menyelamatkan nyawa. Penilaian kita tidak bisa berhenti pada pelanggaran formilnya.
Dekrit 1959 adalah instrumen yang tidak dikenal dalam tata konstitusi dan berkedudukan setingkat undang-undang, sehingga secara formil ia tidak bisa mengubah konstitusi. Tapi yang harus kita tanyakan: apakah tindakan itu merampas kekuasaan konstituen rakyat, atau justru menghormatinya? Saya menunjukkan bahwa pada tiga dimensi asal-usul substansi, dasar kewenangan, dan keterbukaan bagi koreksi di masa depan, Dekrit 1959 tidak merampas, melainkan menghormati kekuasaan konstituen rakyat.
Redaksi: Bapak menyebut empat landasan konstitusionalitas. Mari kita bahas satu per satu. Landasan pertama adalah adanya mandat tertulis dari Pasal 134 UUDS 1950. Di sinilah letak perbedaan utama dengan situasi sekarang, bukan?
Prof. Anthony Budiawan: Tepat sekali. Inilah titik kritis yang sering diabaikan. Pasal 134 UUDS 1950 secara tegas menyatakan: “Konstituante bersama-sama dengan Pemerintah selekas-lekasnya menetapkan Undang-Undang Dasar Republik Indonesia yang akan menggantikan Undang-Undang Dasar Sementara ini.” Perhatikan frasa “bersama-sama dengan Pemerintah”. Presiden, sebagai bagian dari Pemerintah, bukanlah pihak di luar mandat. Bahkan Pasal 137 ayat (3) memperkuat: rancangan UUD yang telah diterima Konstituante dikirimkan kepada Presiden untuk disahkan oleh Pemerintah. Jadi ketika orang bertanya “dengan wewenang apa Presiden bertindak?”, jawabannya bukan keadaan darurat, melainkan mandat konstitusional yang tertulis. Inilah yang membedakannya dari sekadar kudeta konstitusional.
Redaksi: Landasan kedua adalah kemustahilan prosedur biasa melalui Pasal 137. Bisa Bapak jelaskan apa yang dimaksud dengan “kemustahilan” di sini?
Prof. Anthony Budiawan: Konstituante bersidang bertahun-tahun tanpa mencapai kesepakatan. Pada 1959 dilakukan tiga kali pemungutan suara untuk kembali ke UUD 1945. Ketiganya memperoleh dukungan mayoritas, tetapi tak pernah mencapai ambang dua pertiga yang disyaratkan Pasal 137. Setelah sidang terakhir awal Juni 1959, kuorum bahkan tidak lagi tercapai karena satu blok menolak menghadiri persidangan. Di tengah keadaan bahaya yang telah berlaku sejak 1957, badan yang menjalankan kekuasaan konstituen perwakilan itu tidak lagi berfungsi.
Dua unsur Pasal 137 tidak terpenuhi: (1) dukungan dua pertiga tidak pernah tercapai, dan (2) peran Pemerintah dalam skema itu adalah pengesahan, bukan penyusunan mandiri. Jadi penyelesaian intra-konstitusional yang sepenuhnya bersih memang tidak tersedia. Pengakuan ini penting, saya tidak mengatakan prosedur normal bisa ditempuh. Saya mengatakan prosedur normal secara objektif mustahil ditempuh.
Redaksi: Dari kemustahilan itu, Bapak melompat ke landasan ketiga: kekosongan hukum (rechtsvacuum). Apakah kekosongan itu cukup untuk membenarkan tindakan di luar prosedur?
Prof. Anthony Budiawan: Pertanyaan bagus. Kekosongan itu nyata, UUDS memberi mandat lewat Pasal 134 dan prosedur lewat Pasal 137, tetapi tidak mengatur sama sekali keadaan yang benar-benar terjadi, yaitu kegagalan permanen Konstituante. Ancaman dari kekosongan ini juga nyata: dari 1950 hingga 1959, sembilan tahun lamanya, negara berjalan tanpa UUD tetap, di bawah tatanan yang namanya sendiri menyatakan diri “sementara”.
Tapi saya ingin menekankan: tindakan ini bukan desionisme yang lepas dari aturan. Ini adalah tindakan pengisian kekosongan yang ruang lingkupnya terbatas dan tetap terikat pada mandat yang telah ada. Keadaan memaksa di sini hanya mengisi kekosongan prosedural; ia tidak menggantikan konstitusi, dan tidak menjadi seluruh dasar keabsahan. Kekosongan hukum membuka ruang bagi tindakan, tetapi tindakan itu tetap harus dinilai dari apakah ia sejalan dengan mandat dan prinsip-prinsip konstitusional yang lebih tinggi.
Redaksi: Landasan keempat barangkali yang paling subtil: pemulihan yang tidak final melalui MPR dan Pasal 37. Apa maksud Bapak?
Prof. Anthony Budiawan: Inilah pembeda terpenting antara penunaian dan perampasan. Apa yang diberlakukan kembali bukanlah kekuasaan seorang tokoh, melainkan sebuah konstitusi yang menempatkan kedaulatan di tangan rakyat. UUD 1945 menaruh kedaulatan pada rakyat yang dijalankan melalui MPR, dan menyediakan prosedur perubahan melalui Pasal 37. MPRS yang dibentuk hanya bersifat transisional DPR hasil Pemilu 1955 tetap dipertahankan, sedangkan unsur utusan daerah dan golongan diangkat sementara.
Secara formal, kewenangan rakyat untuk merevisi konstitusinya tetap tersedia. Perampasan kekuasaan konstituen justru meniadakan kewenangan tersebut. Dekrit ini mempertahankannya. Dan satu hal penting: UUD 1945 berlaku seketika pada 5 Juli 1959, tanpa menunggu pengesahan organ mana pun, karena pada saat itu belum ada MPRS maupun DPAS. Tapi yang diberlakukan seketika bukanlah konstitusi baru rancangan Presiden, melainkan UUD 1945 dokumen yang legitimasi konstituennya telah lebih dahulu tegak melalui tindakan konstituen 18 Agustus 1945, atas nama rakyat, sesudah Proklamasi. Presiden tidak merumuskan materi konstitusi; ia memberlakukan kembali konstitusi yang telah ditetapkan rakyat.
Redaksi: Salah satu kontribusi paling orisinal makalah Bapak adalah pembedaan waktu penilaian: keabsahan dekrit dinilai pada saat ia terbit (t=0), terpisah dari penyimpangan yang menyusul (t+1). Mengapa ini penting?
Prof. Anthony Budiawan: Karena keberatan paling keras terhadap Dekrit 1959 biasanya bertumpu pada apa yang terjadi sesudahnya: penyalahgunaan kekuasaan pada masa Demokrasi Terpimpin pembubaran DPR 1960, ditinggalkannya pemilu berkala hingga 1971.
Keberatan ini keliru pada asasnya. Keabsahan sebuah tindakan konstitusional dinilai pada saat ia terbit, bukan pada apa yang kemudian dilakukan orang dengan kekuasaan yang ia pulihkan. Lebih dari itu, hubungan antara Dekrit 1959 dan penyimpangan sesudahnya tidak bersifat kausal, melainkan berlawanan: konstitusi yang dipulihkan dekrit justru menjadi tolok ukur yang menyatakan penyimpangan tersebut sebagai pelanggaran.
Pada 1960, Presiden membubarkan DPR hasil Pemilu 1955 melalui Penetapan Presiden Nomor 3 Tahun 1960 setelah Dewan hanya menyetujui sebagian anggaran. Ini melanggar UUD 1945 yang baru saja dipulihkan. Penjelasan UUD 1945 menegaskan kedudukan DPR kuat dan tidak dapat dibubarkan oleh Presiden. Pasal 23 ayat (1) pun telah menyediakan jalan keluar bila anggaran ditolak: Pemerintah menjalankan anggaran tahun sebelumnya, bukan membubarkan Dewan. Ditinggalkannya pemilu lima-tahunan juga pelanggaran terhadap UUD 1945. Jadi penyimpangan itu adalah beban Demokrasi Terpimpin, bukan cacat dekrit.
Redaksi: Satu catatan teknis dari makalah Bapak: Bapak menyebut bahwa larangan pembubaran DPR oleh Presiden pada masa itu bersandar pada Penjelasan UUD 1945, bukan pada Pasal 7C karena Pasal 7C baru lahir melalui Perubahan Ketiga UUD 1945 pada 2001. Mengapa ini penting disebutkan?
Prof. Anthony Budiawan: Untuk menghindari kesalahan anakronistik. Banyak orang membaca peristiwa 1959-1960 dengan kacamata UUD 1945 pasca-amandemen, lalu menyimpulkan bahwa dekrit itu sendiri yang “cacat” karena tidak mencegah penyimpangan. Itu keliru secara metodologis. Pada 1959, norma yang berlaku adalah Penjelasan UUD 1945, bukan Pasal 7C. Dengan menyebutkan ini, saya ingin menegaskan bahwa Dekrit 1959 bukanlah sumber otoritarianisme; ia justru menegakkan kembali norma-norma yang belakangan dilanggar oleh rezim yang menjalankannya.
Redaksi: Bagian makalah yang paling provokatif barangkali adalah ketika Bapak menyatakan bahwa kerangka yang sama yang menopang keabsahan Dekrit 1959 justru menutup kemungkinan dekrit serupa pada masa kini. Bisa Bapak elaborasi?
Prof. Anthony Budiawan: Ini penting karena sering disalahpahami. Muncul wacana yang meminta Presiden pada masa kini mengeluarkan dekrit serupa untuk kembali ke UUD 1945 yang asli, dengan menjadikan Dekrit 1959 sebagai preseden seolah dekrit merupakan instrumen sah untuk mengubah konstitusi. Itu kekeliruan serius.
Keabsahan Dekrit 1959 tidak pernah berdiri sendiri; ia bergantung sepenuhnya pada susunan keadaan yang khas. Dua syarat paling menentukan tidak ada pada masa kini:
Pertama, pada 1959 terdapat mandat tertulis Pasal 134 UUDS. Pada masa kini tidak ada mandat semacam itu: kuasa mengubah konstitusi berada sepenuhnya di tangan MPR melalui Pasal 37, dan Presiden tidak diberi peran apa pun di dalamnya.
Kedua, pada 1959 badan yang menjalankan kekuasaan konstituen sedang tidak berfungsi. Pada masa kini MPR berfungsi dan prosedur Pasal 37 tersedia, sehingga tidak terdapat kekosongan yang perlu diisi.
Dengan ukuran yang persis sama, sebuah dekrit presiden untuk mengubah konstitusi pada masa kini bukanlah penunaian mandat sebab tak ada mandat melainkan tepat perampasan yang saya bedakan dari Dekrit 1959. Menjadikan 5 Juli 1959 sebagai preseden umum untuk tindakan semacam itu adalah kekeliruan dalam menafsirkan implikasinya.
Redaksi: Jadi apa sesungguhnya yang “diteguhkan” oleh Dekrit 1959?
Prof. Anthony Budiawan: Yang diteguhkan Dekrit 1959 bukanlah kuasa presiden untuk memaksakan konstitusi, melainkan kedaulatan rakyat yang pada masa kini telah memiliki salurannya sendiri. Implikasi dari peristiwa 1959 bukanlah bahwa kebuntuan konstitusional diselesaikan melalui keputusan tegas seorang pemimpin. Implikasinya justru sebaliknya. Peneguhan konstitusi tidak dicapai dengan menjadikan tindakan pengecualian sebagai preseden, melainkan dengan melembagakan kedaulatan rakyat sedemikian rupa sehingga kebuntuan serupa dapat diselesaikan di dalam kerangka konstitusi.
Redaksi: Dari perspektif ekonomi politik, Bapak menambahkan satu catatan tajam: stabilitas yang dibangun dengan menekan pertanyaan tentang kedaulatan rakyat adalah stabilitas yang rapuh. Bisa dijelaskan?
Prof. Anthony Budiawan: Stabilitas yang dibangun dengan mengorbankan prosedur konstitusional menghasilkan ketertiban tanpa legitimasi, dengan biaya kelembagaan dan ekonomi yang timbul kemudian. Kita melihatnya dalam sejarah: Demokrasi Terpimpin dan Orde Baru menghasilkan stabilitas politik jangka pendek, tetapi dengan biaya yang sangat tinggi, korupsi yang sistemik, melemahnya lembaga perwakilan, dan hilangnya mekanisme check and balance. Stabilitas nasional yang berkelanjutan tidak dihasilkan oleh penyimpangan prosedural, melainkan oleh berfungsinya mekanisme reguler kedaulatan rakyat, pemilu berkala yang tidak ditunda-tunda, lembaga perwakilan yang utuh, dan perubahan konstitusi yang menempuh jalannya sendiri. Peneguhan konstitusi dan stabilitas nasional bukanlah dua tujuan yang terpisah, melainkan satu kesatuan.
Redaksi: Sebagai penutup, bagaimana Bapak merangkum pesan makalah ini?
Prof. Anthony Budiawan: Tiga kesimpulan. Pertama, dinilai dari hakikat tindakannya dan bukan dari bentuk instrumennya, Dekrit 5 Juli 1959 sah sebagai penunaian mandat konstitusional yang cacat dalam bentuk: ia bertumpu pada mandat Pasal 134 UUDS, mengisi kekosongan yang ditinggalkan Pasal 137 secara terbatas dan tetap terikat mandat, serta memulihkan konstitusi yang tetap membuka saluran kedaulatan rakyat.
Kedua, keabsahan itu dinilai pada saat dekrit terbit; penyimpangan yang menyusul pembubaran DPR 1960 dan ditinggalkannya pemilu berkala adalah pelanggaran terhadap UUD 1945 yang justru dipulihkan dekrit, sehingga menjadi beban Demokrasi Terpimpin dan bukan cacat dekrit.
Ketiga, kerangka yang sama menutup kemungkinan dekrit serupa pada masa kini, karena tidak ada mandat sejenis Pasal 134 dan karena saluran kedaulatan rakyat kini berfungsi.
Pengakuan atas keabsahan Dekrit 5 Juli 1959 dengan demikian bukanlah pengakuan atas tindakan pengecualian sebagai model, melainkan atas konstitusi yang dipulihkannya. Tugas peneguhan konstitusi pada masa kini adalah memastikan bahwa kedaulatan rakyat di dalam konstitusi tersebut dapat dijalankan sepenuhnya melalui mekanisme yang tersedia.
Redaksi: Prof. Anthony, terima kasih atas waktunya dan pencerahan yang sangat berharga.
Prof. Anthony Budiawan: Terima kasih kembali. Semoga diskusi ini memberi kontribusi bagi peneguhan konstitusi dan kemajuan bangsa. Dan salam buat teman-teman keluarga besar Suarakami.
Leave a Reply